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地方志法治化问题研究
2020-10-1210:11:37来源:阳崇欣

一、前言

2006年5月我国《地方志工作条例》颁布实施以来,我国地方志管理工作的法治化建设进程取得了很大的进步,法治化在地方志的编纂、管理和利用方面起到了很好的约束和规范价值,为地方志管理的合理化和合法化工作打下了良好的基础。当然,我国的社会主义法制和法律体系尚处于完善时期,地方志的法治化发展仍然面临一些诸如地方志法律法规不健全、管理不规范、相关法律法规执行力不够等问题,对地方志管理工作的法治化目标实现产生了一定的束缚。从整体上来说,地方志的法治化是我国全面依法治国目标中的重要内容,也是实现地方法治化建设的重要路径,地方政府和地方志管理部门要以相关的法律法规为依据,以本地的实际情况为出发点和落脚点,通过不断的思维、方法创新来优化地方志法治化目标的实现路径,强化地方志法治化理念,加大地方志法律法规执行力度,真正保护本地优秀传统文化,实现文化领域的创新性发展。

二、实现地方志法治化的重要性

地方志法治化是我国全面依法治国和法治社会建设中的重要内容,无论是对于我国整体的法治化进程还是对法律、法规建设的促进作用都是很明显的。并且对于实现地方志法治化工作重要性的认识能够提升地方志管理人员的法制意识和法制思维,提升法制在传统文化继承和创新中的价值。具体来说,实现地方志法治化的重要意义主要表现在以下几方面:

(一)健全我国法制建设,奠定法治工作基础

法治社会目标的实现有赖于一套完善的法律制度来对社会运行过程中的各项事情有一定的严格要求和指导。从国务院颁布实施《地方志工作条例》以来,经过十几年的发展,在地方志管理系统中逐步形成了以国家行政法规和地方法规为主体,附带地方政府部门规章制度的较为完善的地方志法制体系,对我国地方志工作的法治化发展起到了重要的保证作用。当前我国地方志管理的法制体系可以从以下几方面来理解:

1、地方政府在地方志法制建设中发挥主体性作用

从当前我国各地的地方志法制工作来看,全国范围内的省、自治区和直辖市中除了天津、辽宁、重庆和西藏外均出台了关于地方志工作的条例、规定和实施办法,并进一步深化到市、县一级。例如,山东省通过实行省市县地方志规章制度全覆盖,统一的地方志工作管理规范文件和实施细则得到了全面的完善,强化了地方志的法制化管理。同时,那些具体的地方志编纂、管理和开发利用的部门正在努力探索关于地方志系统化管理与利用方面的工作规定和条例,用来实现地方志的全流程的法制化,实现地方志的良性化运转。而在整个地方志的法制系统中,国家级的工作条例主要对地方志的规范化管理原则、方法进行了明确,而地方政府的法律法规则更多地是根据本地区地方志法治化的现状和实际情况制定的符合本地区实际情况的工作条例,从这方面来看,地方政府在地方志法制建设方面发挥着举足轻重的作用,努力践行地方志的法治化发展。

2、丰富地方志法规的实效性和时效性

社会主义现代化建设和各项改革工作的不断深化使得我国各项法律运行的环境的出现了复杂性和多样性,法律法规作为指导各项工作有效开展的重要内容,要随着时代的发展而不断更新和完善。地方志法治化的发展对于弥补我国关于地方志及相关传统历史文化的保护提供了重要的路径,对于完善我国法律法规的实际效果和权威有着重要的价值。当前我国地方志的法律法规建设正在经历从无到有、从少到多的过程,地方政府和中央政府关于地方志法治化建设的探索在不断深入,各项法律法规的实效性也在不断提升,对于满足我国地方自的管理工作发展的需要有着积极的意义,同时也能够强化法律法规在日常生活和工作中的权威。

(二)规范地方志管理

地方志管理作为一项系统性、专业性的工作,需要政府的相关部门协同起来,有时还需要公民积极参与进来,庞大的工作需要有明确的工作规定来加以指导。各地除了国务院的工作条例规定以外,还根据本地的实际情况出台了关于志稿评审、资料搜集与报送、资料的审核验收、志稿的编修、地方志编纂人才的引进与培养、地方志工作成果的奖励等等,这些工作共同构成了地方志管理体系的框架,对于地方志工作的良性发展起到了重要的作用。同时,随着信息技术在地方志管理工作中的应用,一些原本复杂的流程和工作可以通过信息化平台来加以快速实现。同时,地方志编纂、修改人才的培养也未实现地方志的规范化、责任化管理提供了重要的支撑。各地逐步建立和完善了承编责任制、主编责任制、责任追究制等,同时也根据管理工作开展实际的需要设置了相关的检查和控制职能,对地方志编纂和修改过程中的问题进行及时的发现和修改,提升地方志管理的效果。

(三)提升地方志的价值

地方志作为一种资料除了具有史实记载的功能之外,还对地区的社会、经济、政治、文化等多方面的发展情况进行真实的记录,尤其是近几年地方所公开发行的关于各种发展报告和年鉴之类的内容,包含了丰富的数据,这些数据对于掌握当前我国整体或者地区发展的现状以及经济社会发展中所存在的问题和背后蕴藏的规律有着极为重要的实证价值。传统的地方志管理往往只注重资料的管理,而对于如何有效利用这些资料更好地来为社会发展服务则是一个盲点。而通过地方志的法治化管理,可以规范地方志的编纂、修订和使用,通过信息化平台将有关的资料展示出来,供广大研究者进行深入的研究,充分发挥信息共享的功能和价值。例如,专家通过对近几年某省三大产业发展中的数据的分析,可以预测出该地区经济发展的重心是否会转移,等等。同时,通过对地方志的法治化管理现状的研究也能够从立法、执法和司法方面对地方志的管理工作进行深入的研究和问题挖掘,从而优化地方志管理工作,提升地方志作为重要资料的发展价值。

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三、地方志法治化过程中存在的问题

当前我国各项事业均朝着法治化方向发展,而法治化的实现要从社会、文化、经济等各方面的实际情况来逐步融合、发展和完善。再者我国当前仍处于社会主义初级阶段,法律法规正在不断地健全和完善,需要从多方面与实际情况进行调和,因此,实现地方志法治化过程中难免会遇到一些问题,对于这些问题,我们要用马克思主义的思想观念来加以理性对待和分析,把握问题背后的深层次原因,然后进行针对性的问题解决,促进我国地方志法治化进程的加快。当前我国地方志法治化实现过程中存在的问题主要有以下几方面:

(一)地方志法制体系有待完善

1、缺乏全国性的统一法律引领

当前我国全国以及地方的地方志管理工作多依据国务院出台的《地方志工作条例》和地方法规来进行,这些工作条例虽然对于地方志管理工作中的各种情况进行了较为明确的说明和规定,为地方志管理工作提供了一定的指导,但是从权威和影响方面来看,这些工作条例的效用要低于法律。同时,一些地方性的工作条例虽然能够对本地区的地方志管理工作进行指导,但是却并没有对那些违法相关条例规定的行为作出相应法律处理的内容,对那些违法、违规行为的震慑和惩戒作用不足,无法有效推动地方志管理工作的良好运作。并且地方志的法治化过程中可能会涉及到多个地区之间的利益协调,这就需要一部范围广、权威度高的法律来进行综合、全面的调适,但是当前我国的法律体系中并没有这样一部可以真正约束地方志发展的成熟法律。

2、现行地方志工作条例存在主体性不足

无论是国务院出台的《地方志工作条例》还是地方政府的地方志工作规定,其明确的主体往往是政府及相关的机构,而对于那些从事地方志研究的社会性组织的行为并没有采取一定的法律法规引导和约束。而当前我国地方志工作的有效开展离不开这些社会性组织的力量和贡献,从这方面看,当前我国的地方志法律体系存在一定的主体不全面的缺陷,对于社会性地方志工作缺乏一定的约束,无法适应地方志法治化发展的需要。

(二)地方志法律法规执行不到位

在地方志法治化进程中,要注重有法可依、有法必依。拥有专门的地方志法律法规只是第一步,更重要的是能够将这些法律规定真正地在实际的工作过程中加以执行,严格推动我国地方志法治化的前进。目前我国地方志法律法规的执行情况不容乐观。具体来说主要存在以下几方面的问题:

1、地方志法律法规普及度不高

地方志相关的法律法规主要是为了约束和指导相关的地方志工作者的工作行为,但是就目前我国地方志发展的实际情况来看,由于从业者大都是从历史或者文学专业出身,对于相关的法律法规的认知度并不高,往往只是通过平时工作中的接触度来进行了解,因此,在实际地方志工作过程中并没有充分按照相关工作条例的规定执行;加之当前地方志工作条例规定内容的简单使得一些地方志工作缺乏一定的法律法规依据,往往靠相关人员的主管行为来决定,缺乏科学性和合理性。

2、缺乏有效的法律法规行为监督

法律的执行需要靠公民的自觉性和自制力,但是一些人由于利益的驱使会做出一些违法违纪的事情,而这些行为往往具有一定的隐蔽性,并不能够直接地发现,因此就需要进行一定的监督来强化法律法规执行的效果。从目前我国地方志的法治化发展来看,由于地方志的专业性等原因,媒体和普通公民无法进行有效的监督,相关行为和法律的执行结果难以实现有效的监督和核查,导致一些人钻法律的空子,从中渔利。

3、地区性地方志法治化缺乏协同性

地方志是记录地方社会经济发展实际情况的重要文件,由于地域性的原因,一些人误以为地方志就是各个地方自己编纂和修改的历史性文件。而实际上,除了涉及到本地区的内容以外,地方志的记录尤其是历史上记录是具有地区性的,是对某几个省市的综合记录,而这些具有综合性的内容的编纂和修改则需要各个地区进行有效的协调和分工。但是就当前地方志工作的开展情况来看,各个省市往往只是单独立足于本地的情况来进行研究,而缺乏对整体性地方志工作的协同和改进。

(三)地方志法治化人才缺乏

法治化的实现离不开人才的强力支撑。从目前我国地方志法治化发展的现状来看,存在法治化人才缺乏的问题,极大地束缚了我国地方志法治化工作的顺利开展。

1、地方志工作从业者相关法律知识缺乏

地方志作为一项文化类工作,其从业者往往是一些文化类或者历史类专业人才,这些人虽然在地方志编撰、修改方面拥有丰富的知识,但是在法律知识和思维方面缺乏一定的认识和思考,这与我国地方志法治化发展的需求存在一定的差距。在实际的工作中,虽然能够发现一些问题,但是却由于缺乏法治思维和方法而难以提出有效的解决措施,无法适应法治化工作发展的需要。

2、地方志法治人才需求大

在当前实行供给侧改革的背景下,地方志法治化工作对于专业人才的需求缺口是较大的。但是就目前我国大学人才培养的实际情况来看,与地方志相对应专业并没有多少,导致地方志编撰、修改所需要的人才没有对口的专业培养。一些学校虽然开设了相关的专业,但是由于缺乏专业性的教师来进行知识和技能的传授,导致培养出来的学生难以满足实际工作的需要。

四、优化地方志法治化建设的思路

由于受传统人治思想的束缚,真正实现社会的法治还需要经历一个漫长的阶段。当前我国社会主义初级阶段的法律体系正在不断地完善和发展,关于地方志的法治化探索也在不断进行。面对上述地方志法治化进程中存在的问题,我们要坚持实事求是和与时俱进的方法,从实践中寻求解决问题的办法。

(一)完善地方志法制体系建设

1、尽快制定地方志方面的专门法律

从当前来看,制定地方志方面的全国性法律是实现我国地方志法治化的必然选择,同时也是当前地方志法治化进程中急需解决的问题。立法机关要以宪法为依据,以其他相关法律为参考,同时吸收地方政府所出台实施的地方志相关法律法规中的经验,着手制定全国性的地方志法律,对地方志相关工作进行明确的内容和权责分配,用法律来引领和规范全国地方志工作的合理化发展。

2、根据不同的主体制定细分法律法规

法律法规的价值在于对人类在社会发展中的各种行为的约束与指导。而随着地方志工作的丰富和发展,从事地方志编撰、修订工作的人越来越多,而这些人除了原有的政府机关人员以外,还有一大批社会性的人员,这些人在地方志法治化进程研究方面往往比较有经验和建树。同时,社会上关于地方志的违法行为也越来越多,在现行关于地方志工作的法律不健全的情况下,有大量的人钻法律的漏洞来谋取自己的私利。针对这些情况,国家有必要制定更加细化的地方志法律法规,对各种社会主体从事与地方志相关工作进行明确规定,从实效性方面给予相应的行为以奖励和惩罚措施,营造良好的地方志法治环境。

(二)强化地方志法律法规的执行工作

1、提升相关人员对地方志法律法规重要性的认识

地方志法治化的发展需要全国各族人民的共同努力,而强化地方志法律法规的执行首先要从思想意识方面强化相关人员对地方志法治化发展重要性的认识,将法律至高无上的权威传输到人的思想之中,使其能够在平时的工作甚至生活中对地方志工作给予高度的重视,严格按照法律法规的规定来实行自己的行为。

2、对地方志相关法律法规进行宣传教育

法治化社会建设的前提和基础是要将法治思维灌输到人的思想和行为之中。对于一些地方志工作人员对相关工作条例规定的内容不清楚的情况,相关政府部门和机构要组织多方面的法律法规教育培训,提升地方志法律法规在公民尤其是相关从业者心目中的权威性,提升法律在实际工作和生活中的震慑性,有效制止那些违法犯罪行为。

3、加强对地方志相关工作的监督力度

法律的有效执行离不开一定的监督。从当前社会的发展来看,要建立以社会公众、媒体为主导的地方志监督工作,对相关部门和人员的行为进行监督,保证相关人的行为符合法律规定。当然,地方志工作的监督不像其他行为的监督那样简单,由于涉及到一些专业性的内容,需要有一定知识和技能的人才能够深入地发现相关执行工作中存在的问题和漏洞,因此,需要从社会对地方志的认知度方面着手来构建一套较为完整的地方志法律法规执行工作。

(三)培养和引进高素质地方志法治化人才

人才是影响地方志法治化进程的关键因素。面对当前我国地方志法治化目标实现过程中所存在的人才缺乏的现象,我们要从内部培养和外部引进两方面入手来提升人才需求的满足。

1、积极培养优秀的地方志法治化人才

地方志工作的良好发展和法治化发展需要大量的人才来作为支撑,创新相关工作方法。就当前从事地方志的人来说,其拥有丰富的工作经验,所缺乏的是系统化和专业化的培训来提升自己地方志管理工作的水平和能力。因此,相关政府部门和机构要为现有的从业者创造良好的培训机会,使其能够参与到一些优秀的地方志培训课程来提升自己的工作技能。同时,要组织相关人员与其他地区的地方志优秀人才进行交流和学习,通过优秀经验的相互传授来提升我国整体的地方志法治化发展质量。

2、引进高素质地方志法治化人才

就当前地方志法治化人才缺乏的现状,除了通过自身的人才培养来满足以外,还要适当地引进一些优秀的地方志或者法治化人才,这些人往往在地方志工作过程中有丰富的经验和创新性,能够根据实际工作的情况来提升自己的法治知识和技能。同时,针对当前大学缺乏针对性的专业培养地方志人才的情况,相关机关要与学校开展合作,让那些有扎实地方志知识和经验的人参与到学生平时的课程教学之中,提升学生对地方志的认识和实战经验,缩短人才发展的时间成本,提升人才培养的针对性和效果。同时要多为相关的学生提供锻炼和提升自己能力的平台,让学生通过实践来强化对地方志法治化发展的认同感和参与感。

五、结语

在当前我国努力实现全面依法治国的情况下,如何通过有效的途径来实现地方志的法治化目标是广大地方志管理部门和人员需要重点思考的问题。地方志在我国传统文化的继承和发展以及地区经济发展中发挥着极为重要的价值,需要我们投入更多的资源来加以实现地方志的法治化,用法律来引领地方志工作的有效开展,提升地方志工作的系统化、科学化和规范化发展,为我国传统文化的传承和发展提供重要的法律制度保障。当然,地方志法治化目标的实现过程中会存在诸如法律体系不健全、法治人才缺乏、法律执行效率低下等问题,这些问题一方面成为阻挡我国地方志法治化目标实现的拦路虎,需要通过理论与实践相结合的思路来寻求有效的解决方案;另一方面也是我国实现地方志法治化目标过程中所必需尽力的阶段,因此,我们要用一颗平常的心态来处理这些问题,坚持用马克思主义思想来指导我国地方志的法治化发展。

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(作者单位:三明市委党史方志室)


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